感谢郑若骅司长的邀请，谢谢乔主任的介绍。很高兴在这个场合与乔主任、梁爱诗副主任、谭惠珠副主任讨论基本法的立法原意。参加座谈的有行政长官和政府主要官员、立法会议员、终审法院和高等法院的法官。还有梁振英副主席，在基本法起草过程中，梁副主席曾任基本法谘询委员会秘书长，做了大量的工作，对立法原意有深刻的理解。乔主任让我谈谈中央与特区的关係，我谈点看法与大家分享。
制定基本法的指导性文献
先谈一点感受。行政长官的开幕式致辞讲得非常好。她谈了对基本法的认识，引用了邓小平先生很重要的思想。行政长官的讲话内容，可以将观点整理出来，以适当形式普及，成为社会的共识。我感到，行政长官的讲话是一种反思。本次论坛的主题是追本溯源，就是反思。一般讲，出了问题才要反思。一个人，一个社会都是如此。行政长官在反思，香港社会也是一样。在经历过近一年的政治乱象和暴力恐怖衝击后，香港社会在逐步回复平静，人们在回顾过去、观察现在，也在思考未来。在这样一个时期，回顾基本法的起草过程，思考立法原意，具有重要意义。
邓小平关於香港和“一国两制”的论述是制定基本法的指导性文献。探求法律的立法原意，要系统分析法律条文，更要了解法律产生的时代背景，阅读这个时代和立法过程中产生的经典文献。理解英国《大宪章》等宪法性法律，要阅读格老秀斯、卢梭、霍布斯的著作；理解美国宪法要在《联邦党人文集》中寻找理论参考。上个世纪八、九十年代，邓小平先生就恢复对香港行使主权、“一国两制”等问题，发表过一系列非常重要的谈话。香港人不习惯我们引用国家领导人的讲话来说明问题，让我引用美国第32任总统罗斯福上个世纪三十年代对选民发表的著名谈话，来说明为什麼要引用邓小平先生的谈话。罗斯福说：“真正具有永恒价值的是那些向我们揭示事物本质和全部意义的生动的瞬间光华。一个人经历多年的社会政治生活，会变得明智起来。当人们讚许的光华降临到他头上时，并不意味着他自己有多麼重要，而是在人类变迁进步的漫长过程中，在这短暂的瞬间，人类的某种共同意志在他身上令人满意地体现出来”。
邓小平先生就是这样伟大的政治家，他关於香港问题和“一国两制”的系列谈话，揭示了香港问题和“一国两制”的本质和全部意义，体现了包括香港同胞在内的全中国人民的共同意志，凝聚了中华历史政治文化的精髓，也展示了执政的中国共产党在香港问题上的政治智慧和宽广胸怀。邓小平关於香港问题和“一国两制”的系列谈话，是基本法起草的最主要的指导性文献，最能反映出基础性的立法原意。现在重温邓小平先生的有关谈话，对我们把握基本法的立法原意，具有非常重要的意义。
行使主权是国家意志体现
关於中央与特区的关係。对於一个多年从事港澳工作的公职人员来说，这个问题是一个常识性问题。上午（11月17日）薛捍勤法官从国际关係和国际法的角度回顾了香港回归的过程，是恢复行使主权。行使主权是一个动词，中央代表国家，因此，行使主权是国家行为，是中央国家权力机构对香港的管理行为，是国家意志的体现。中央的权力都规定在基本法裏，如国家宪法和基本法共同构成香港的宪制基础，中央政府负责香港的国防、外交等事务，中央政府任命经协商或选举产生的港人出任行政长官、并任命主要官员，中央决定香港的政治体制，全国人大常委会解释基本法等。这些是国家即中央直接管理香港的宪制性权力。同时，国家通过基本法设立香港特别行政区的政权机构，包括行政长官、行政机关、立法会、司法机关，并授予这些机构管理香港的具体职权。这两方面结合，就是中央对香港的全面管治权。这是一种完全不同於香港回归前的新的宪政体制，它以中央的权力为前提、为核心。
回归后，出於照顾香港市民心态的考虑，中央和特区政府对新的宪政变化，对中央权力的规定宣传不够，讲不变的时候多。但是，新的宪制是巨大的变化，不少港人对这种变化不了解，不理解，或有偏见。香港社会对新宪制的认知、认同与新宪制运行的实际要求有很大的差距。回归23年来，在涉及中央权力、中央与特区关係等重大宪制性领域，如政制发展、国家安全立法，全国人大常委会解释基本法等，都产生了激烈的政治争议，有时甚至出现严重的政治对立和大规模的群体性“抗争”。如2003年23条立法引起的数十万人大遊行；2014年针对人大常委会8．31决定的大规模“抗争”和非法“佔中”；再如过去一年裏针对移交逃犯条例修订的政治乱局和长时间的恐怖暴力。从世界宪政发展史看，宪政体制从纸上的条文到实际的顺畅运作都要经历一个较长的过程，少则30、50年，多则百年以上，美国、英国都是如此。孙中山先生对宪政发展有研究，他认为要经过军政阶段、训政阶段、然后才到宪政阶段。在军政阶段，新宪政一般要靠军队、国家强制力来推行；在训政阶段，要对公民进行广泛的宪政教育，使他们了解、认同宪政，然后才进入宪政阶段。香港是什麼阶段？训政阶段开始吧。现在追本溯源，找回初心，有助於社会客观了解、理解、接受和认同中央的权力和新的宪政体制。
关於香港的政治体制。刚才，谭惠珠副主任通过回顾基本法的起草过程，谈了香港的政治体制问题，我做一点补充。在基本法制定过程中，政治体制是争议最大、基本法草委们着力最多的领域。有委员曾提出过“议会内阁制”“三权分立”等主张。最终通过了基本法目前规定的体制。回归以来，围绕香港政治体制有过多次讨论和争论。前不久，这个问题又引起社会的关注和讨论，港澳办和中联办也都首次就此公开发表了意见。迄今为止，有两种主要观点：一种是“三权分立”；另一种是“行政主导”。两办近期的意见是行政长官为核心的“行政主导”。
“一国两制”的前途是光明的
今天是论坛，不妨做些理论性方法论的分析。判断政治体制的特性有两种方法：一种是规範分析法，另一种是法律实证法。规範分析主要是透过具体法律条文的内涵和条文之间的逻辑结构，充分考虑立法背景、立法原意对政治体制做出评判；法律实证法则主要从法律规範实际运作的状态和结果对政治体制做出判断。今天探讨基本法的立法原意，我们不难得出结论，国务院港澳办的意见更能準确反映基本法的立法原意，更能準确说明香港政治体制的特性。林郑月娥行政长官在致辞中，引用邓小平先生关於香港政治体制的谈话，这就是基本法的立法原意。（“香港的制度不能完全西化，不能照搬西方的一套。现在香港的政治制度就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。今后也不能照搬西方的那一套。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。如果硬要照搬，造成动乱，那是很不利的”）。
从回归23年香港政治体制实际运行的情况看，政治体制虽能有效运作，但并不顺畅，确实有立法会扩张，司法权至上的倾向。我个人认为造成这种状况的主要原因是意识形态方面的：在特区层面，这套体制的运行者，行政机关、立法机关和司法机关的高层都是按照三权分立的原则具体操作的。在过去的工作中，我感到由於司法覆核的原因，香港司法对政府施政确实造成了约束。当我们在讨论工作时，常听到官员说，这个不能做，那个不能做，因为怕司法覆核中政府败诉。现在回到基本法的立法原意，有助於香港社会正确了解、理解政治体制设计初衷，排除各种干扰，理顺中央与特区，特区各权力机构之间的关係，实现香港良好的治理。
前途光明，道路曲折。“一国两制”是人类历史上全新的制度，是全新的国家治理模式。在实践的过程中，一定会有分歧、有争议、有矛盾、有衝突，有时可能会产生风险，但是，它会成功，正如邓小平先生所说：因为“这个政策、这个制度是对头的，是正确的”。习近平主席指出，只要对“一国两制”坚信而笃行，“一国两制”的生命力和优越性就会充分显现出来。要确保“一国两制”实践不变形，不走样，才能推动“一国两制”事业行得稳，走得远。我从事港澳工作28年，在军队、政府部门、香港、北京多个部门工作。工作中，我非常深切地感受到：中央政府从来没有低估“一国两制”实践的难度，从来没有动摇贯彻“一国两制”的信心，也一直保持着对香港社会足够的耐心。我们有理由确信：“一国两制”的前途是光明的。
原国务院港澳办副主任