特首参选人李家超先生发表参选宣言，两次在演词和多次在答问环节中提到“忠诚”两字。这两个字在香港政治话语当中，既陌生又不应该陌生：香港是个强调“个人主义”的社会，强调“忠诚”彷佛意味放弃个人某些权利和自由。但是，“忠诚”是任何社会关系的基础，无论是家庭、朋友或者工作关系；作为掌握公权力和公共资源的公务员又岂能例外？然而，香港公务员也一直强调所谓“政治中立”原则，那么公务员“政治中立”和政治忠诚是什么关系？如果下届政府需要对公务员制度和文化作出改革，这是必须弄清楚的基本问题。
“政治中立”的概念
1997年国家对香港恢复行使主权，港英政府治下的香港公务员无论从制度和人员都基本不变，过渡到特区政府。然而，香港的宪政秩序已经出现根本性的转变，从英国的“殖民地”变为直属于中央人民政府的特别行政区。公务员从“英皇的仆人”变成特别行政区“港人治港”的主体。
问责制和公务员“政治中立”是笔者近年的研究重点之一，对英美相关制度有一定了解。公务员“政治中立”的概念普遍应用于西方国家。但一般在制度上有两个前提：第一，政府官员分为“公务员”和“政治委任官员”两个部分。前者是常任并一般以终身制聘任；后者有任期限制，并领导前者。第二，政治制度上实行多党制选举，无论哪个政党上台，都应该尽心尽力为在任政府服务（servinggovernment of the day）。
必须指出的是，香港作为中国的特别行政区，无论实行什么样的选举制度，香港都是中央领导下的地方行政区域，香港特区的政治体制都必须符合中国宪法和《基本法》的规定，包括行政长官和主要官员都由中央任命。这是香港公务员实行“政治中立”的特殊政治环境。
“政治中立”对于公务员有两大方面的规范：一是公务员不管个人的政治立场如何，都应该对所有党派一视同仁，不能偏私；这是对他们执行公务的要求。二是由于公务员掌握公权力和分配公共资源，他们参与政治的权利和言论自由权利会受到比一般人更多的限制，尤其是高级公务员。这样才能确保行政不偏不倚，以获得人民的信任。可惜很多人，包括个别公务员都有意无意忽视后者的规范。这是公务员政治忠诚出问题的一个重要根源。
这种错误认识，直接或间接导致2014年的“违法占中”运动和2019年的“修例风波”当中大量公务员的参与，包括公开组织和参与反政府集会，还有各种联署行动。这些行动都明显违反《公务员守则》有关“必须对特区政府和行政长官完全忠诚”的规定。其中，2019年据说超过100名，即总数六分之一的政务主任匿名联署向政府施加压力，这除了违反《公务员守则》，也违反了这个职系作为“受限制组别”不能参与政治活动的额外规定。可惜，除了个别公务员因为违法而被检控以外，这些“违纪不违法”的行为似乎没有被处分，至少笔者从公开资料（包括负责处理纪律问题的公务员叙用委员会由2014年至今的年报）没有看到政府对2014或2019年的事件采取任何处分或纪律行动。
“政治忠诚”在香港一直是个避谈的概念，甚至是“禁忌”。在《公务员守则》当中，有一处提到忠诚两字，就是上述“不论本身的政治信念为何，公务员必须对在任的行政长官及政府完全忠诚”。而守则内数个基本信念当中，也没有诸如“爱国”和“忠诚”的字眼。
其实公职人员（包括公务员）对国家效忠是个不言自明的道理。参照西方国家制定的《公务员守则》，其基本信念并没有问题。这些基本信念（例如诚实、廉洁、尽忠职守等等）可以说是所有现代商业或公营机构都必须遵守的守则，但公职人员不能只强调适用于所有机构的职业伦理的忠诚，而忽视或无视政治忠诚。就公务员而言，政治忠诚可以分为三个层次：对国家忠诚、对宪法忠诚和对在任政府忠诚。
对国家的政治忠诚程度要求依据不同人的身份而有分别。但只要是一个国家的公民，就得对国家忠诚，不得背叛自己的国家。美国公民的入籍誓言是一个典型的政治忠诚宣言。它要求公民放弃过去对任何国家的效忠和忠诚、捍卫美国宪法和法律、反对一切国内外敌人。公民还承诺为国家拿起武器、在部队中执行非作战任务或在政府中从事对国家有重要性的工作等等。
第二个层次是对宪法忠诚。与一般公民不同，公务员拥有公权力，对“国家忠诚”不只是个人情感的事情，而是对国家和人民一个庄严的承诺。因此，大部分国家都会要求公职人员把对国家忠诚具体化为对宪法的忠诚。宪法是一个国家的根本大法，对政府架构、公民权利和政府和人民的关系作出具体规定。它是从政人士行使公权力的来源，同时它对于公权力的行使也具有约束力。宪法宣誓是通过庄严的仪式，提醒公职人员在行使公权力时要依照宪法，不可恣意妄为，这是各国要求公职人员对宪法忠诚的具体形式。
公务员的政治忠诚
必须强调，公务员对宪法忠诚的意义在于对宪法所规定的基本制度的忠诚。宪法规定一个国家的基本制度，包括政权的产生方式和选举制度。以香港公务员而言，即必须认同国家的基本制度和特区的政治制度和选举制度。这是对于他们作为香港居民之上的额外忠诚要求。
这引申到第三个层次，就是公务员对在任者忠诚，就是“政治中立”当中“为在任政府服务”（servinggovernment of theday）的意思。对“在任者”忠诚即对经由宪法所规定的制度合法产生的政权表示忠诚。公务员对在任者忠诚不是对具体的官员或个人忠诚，而是对经宪法规定产生的领导班子的忠诚。以香港而言，即对经《基本法》产生并且由中央任命的行政长官和主要官员忠诚。
总的来说，无论是西方国家或者香港特区，政治忠诚是公务员“政治中立”的前提和基础，两个概念非但互不矛盾，而且是同根同源，密不可分。因为公职人员的权力和责任不是自有的，而是来自《基本法》和相关法律。
过去香港只强调“政治中立”而忽略政治忠诚，导致政府内的问责团队和公务员团队，重分工轻合作，彼此合作不畅顺时有所闻。令人欣慰的是，现在所有公务员已经进行宣誓拥护《基本法》和效忠特区。下一步则需要制定具体措施，确保从制度上保证公务员的忠诚，以落实“爱国者治港”。
本文建议对《公务员守则》作出修订，明确“政治中立”的定义、“政治中立”和政治忠诚的关系、还有公务员和问责官员的具体关系和权力。首先，应把“爱国”、“忠诚”和相关价值列为公务员的基本核心价值，并且列出各级公务员在参与具体政治活动的限制。现行对政治活动参与的限制来源于回归前1990年港英政府的规定，沿用至今，并没有实质的修订。个别国家例如美国，对公务员参与政治活动有专门立法，从参选、助选、捐款、以至发表和转发网上言论都有具体规定，甚至成立专门机构向公务员作出建议，值得参考。现行《公务员守则》一些规定过分强调公务员和政治问责官员是互不隶属的两个团队，必须理顺；例如规定副局长和政治助理与公务员没有从属关系，也没有评核公务员的权力；公务员不从事所谓“政治工作”等等。
此外，公务员事务局应该严肃并加快处理所有违反《公务员守则》的个案，必要时需投入更多的资源和人手。作为建议特首有关公务员招聘、升迁和纪律处分的法定机构，公务员叙用委员会须更主动参与有关公务员违反纪律的个案，尤其加强力度处理违反《公务员守则》的个案。委员会主席按惯例为退休资深政务官，薪酬达首长级第8级（即常任秘书长），现任主席已担任此职8年。该委员会应更主动向立法会和公众交代有关公务员招聘、升迁和纪律的事宜。
长远而言，应考虑订立《公务员法》。香港的公务员制度源于英国，一直以来都没有一部成文的《公务员法》。香港公务员管理的法理基础，来自《基本法》第48条第7款规定，“依照法定程序任免公职人员”。虽然行政长官拥有对公务员聘任、解雇与处分的巨大权力，但下届政府值得考虑制定《公务员法》，以法律形式规范公务员的行为，包括参与政治活动的界限，这将有望扭转一直以来公务员纪律被认为执行过宽，惩处个案偏少的问题。