健全完善香港特区维护国家安全法律体系 

朱国斌

全国港澳研究会会员

香港城市大学法律学院教授

香港特区《维护国家安全条例》（以下简称《条例》）的通过标志着特区从立法上履行其维护国家安全的宪制责任，最终完成基本法第23条的本地立法，并建立香港特区维护国家安全的本地法律制度和执行机制。维护国家主权、安全、发展利益是特区政府长期的建设工程，立法是其基础性的子工程。《条例》的通过标志着本地维护国家安全法律制度的基本确立，其执行效果取决于有关方面是否能够切实领会法律内涵，忠实执行法律，认真对待法律。

一、国家安全事务属于中央事权

2014年4月15日，习近平总书记创造性提出总体国家安全观，这是一个完整的科学理论体系，是有效应对新时代国家安全形势重大变化所带来的各种风险和挑战的根本遵循与行动指南。总体国家安全观既涵盖传统安全领域，也包括非传统安全领域，突出的是“大安全”理念。2015年新的《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）通过，这是国家安全领域的一部基础性法律，具有全局统率作用。

特区的国家安全事务，既包括特区政权机关的安全，还指在特区的和与特区有关的国家安全事务。从根本上讲，特区国家安全其性质属于总体国家安全下之区域安全。从内容范围上讲，它辐射并关涉到国家安全之主要领域。从领导体制和权限归属来看，它在中央管辖之范围内，属于中央事权，亦即本应包括在基本法第18条规定之全国性法律的立法涵盖范围之内。

然而，出于对“一国两制”、“港人治港”、高度自治方针政策的高度尊重，基本法起草者特设第23条授权香港特区自行就7项维护国家安全的禁止性内容立法。但是，授权立法并不表示中央放弃或丧失了就特区国家安全事务立法的权力。

出于对香港长期存在的国家安全隐患、香港缺乏根本性的国家安全法律以及香港原有的与国家安全相关的法律的乏力等因素的考虑，特别是因应2019-2020年间香港出现的国家安全危机情况，全国人大于2020年5月果断出台相关决定，并授权人大常委会为特区直接订立《香港国安法》；随后，该法迅即被列入基本法附件三在香港特区实施。香港特区立法会在今年3月通过订立《维护国家安全条例》，在特区从本地立法层面落实基本法第23条的宪制责任。

二、中央立法乃“依法治港”题中应有之义

中央主导国家安全立法具有充分的必要性和正当性。在2019年黑暴肆虐期间，香港的行政、立法和司法系统受到严重冲击，政府部门无法正常有效运作，治安情况完全失控，特区政府已经无法在特区层面解决香港存在的国家安全威胁。

中央政府一直遵循“依法治港”之承诺，中央直接出手整治特区国家安全也是在法治的原则和框架下完成的。《香港国安法》由全国人大关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的《528决定》授权人大常委会立法方式订立的。立法过程是完全符合立法程序和法治原则的。

中央立法既是行使其之于特区的、就非高度自治领域事务立法的立法权威，更是落实中央之于特区的“全面管治权”之体现。虽然基本法第23条授权香港特区自行就7项危害国家安全罪行立法，但中央仍然保留了就香港特区国家安全事务立法的终极权力。中央直接为特区立法，订立法律原则，是“依法治港”题中应有之义。

三、特区本地立法织造维护国家安全法律之法网

香港特区政府终于能够完成其维护国家安全的宪制责任，一方面让基本法第23条落地，另一方面落实全国人大《528决定》、《香港国安法》的要求，因应时势，丰富国家安全法律之内涵，如特区立法会废除原有刑法中不合时宜和不符合香港宪制地位的部分，修改和更新部分香港原有的涉及国家安全的法律、以及新增若干国家安全法律的内容。

作为落实基本法23条、全国人大《528决定》、《香港国安法》的本地法律，《条例》除了完善香港维护国家安全的刑事法律规定外，还新增及修订与维护国家安全相关的执法权力及诉讼程序，以及完善维护国家安全机制及相关保障。《条例》对于香港维护国家安全的新增和修改，能够使得香港维护国家安全法律从国家安全刑法的核心出发，逐步扩展成一套既包含宪法原则、同时包括实体法和程序法（特别参见第7部）的完整法律体系。该体系能够适应“一国两制”下香港的特殊情况，还能贯通特区法律制度和中央法律制度，以更系统和更完备的方式保障香港特区的国家安全。而今，特区国家安全法律体系由宪法、基本法、全国性法律、本地法律以及案例法共同构成。

四、完善特区法律体系必须是“正在进行时”

尽管《条例》第9部“相关修订”修订了28部现行法律，特区政府和立法机关应该继续跟进实践情况，根据需要随时修订增补相关条文内容。以《香港国安法》过去3年多的实践经验来说，该法能够成功防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动，使一些曾经在香港进行国家安全犯罪，或造成国家安全风险的犯罪分子收押或入狱，使他们从社会上隔绝，令他们得到应有的惩罚，亦防止他们继续对国家安全构成威胁。但随着实践的深入特别是面临的形势变化，香港的国家安全法律和制度有继续完善的必要。

虽然随着《香港国安法》和《条例》的订立和执行，香港的国家安全风险（至少从表面来看）有明显降低，但这并不表示香港的国家安全风险不会随着国内和国际形势变迁而变化（改善或恶化），故有必要持续检视香港的国家安全法律和制度，以保证它们能够有效应对将来香港可能存在的其他仍未预见或预见不足的国家安全风险。

香港将来在完善国家安全法律和制度时，应该参考其他国家，特别是参考普通法的美国、英国、新加坡等国家的经验，使香港的国家安全法律和制度也能够对焦国际标准；这样做客观上也有助于香港在国际间有理有据地展开解说工作。

五、特区法院应当系统、准确理解并严格实施国家安全法律

在普通法之下，法院可以透过案件落实、丰富、完善乃至校正、变通成文法律。虽然《香港国安法》作为全国性法律，香港法院无法对其进行补救性解释，但法院能否准确理解并有效落实《香港国安法》的立法原意和条文文意，将对特区能否落实维护国家安全的法律和制度有着举足轻重的意义，故其角色十分重要。

在执行《条例》过程中，由于该《条例》是一项香港本地法律，香港法院有必要在顾及该《条例》的维护国家安全原则下，同时顾及尊重和保障人权，依法保护根据基本法、《公民权利和政治权利国际公约》等适用于香港特区的权利和自由。

一方面，应当密切关注现实案例和司法实践，保证理解执行不出偏差，并于法院出现理解偏差时，及时运用宪法、基本法和《香港国安法》的问题解决机制（立法的或法解释的）及时予以指明或校正；另一方面，法院如果能够透过法庭判决（案例法）丰富完善相关法律内容，则应乐观其成。