修改完善香港选举制度是中央的责任和权力
王振民
全国港澳研究会副会长
清华大学国家治理研究院院长
习近平总书记关于“爱国者治港”的论述对“一国两制”实践具有很强的指导意义。夏主席的讲话明确了“一国两制”成功实践的组织方针、组织原则和组织制度，那就是要有“合适的人”即爱国者来治港，才能达到实行“一国两制”的预期效果。夏主席的讲话还明确，为了贯彻“爱国者治港”根本原则，必须完善“一国两制”相关制度机制，特别是选举制度。
当前，香港社会就选举制度的修改完善正在进行热烈讨论，除了讨论“改什么”，还有一个焦点问题是“如何改”，如果下决心要改，必须改得成，不能半途而废。2005年和2014年已经有两次付出巨大代价而前功尽弃的惨痛经验，加之“修例风波”留下的阴影挥之不去，大家对“五步曲”能否行得通抱怀疑态度。如果要修改选举制度，而“五步曲”又走不通，那么路在何方？必须坚决避免不仅法律改不了，反而引发非法“占中”乃至“修例风波”类似的社会动乱，民主欲进不能，又丢失法治和安宁。如何顺利修改完善选举制度，确实是值得认真研究的问题。
从国家和香港宪制上看，香港特别行政区实行什么样的政治制度包括选举制度，从来都是国家事务，是中央事权，不属于高度自治事项。因此，修改完善香港选举制度首先是中央的宪制权力，然后才是特别行政区根据中央的授权以何种方式、何种程度参与的问题。“五步曲”走不通，还有中央的“一步曲”阳光大道。这里我从四个方面谈谈对这一问题的看法。
第一，在单一制国家，任何地方的选举制度都是由中央决定的
与联邦制根本不同，单一制下，先中央、再地方，各组成单位是中央创制的，地方无权自行组织自己的政权，所有的政治（权力）都是中央的（all politics is central）。联邦制下，先地方、再“中央”，地方有权组织自己的政权，所有的政治（权力）都是地方的（all politics is local）。联邦制下，联邦（中央）享有的权力来自成员邦的授权，单一制则相反，地方权力无论多少都来自中央授权。
环顾当今世界，由国家（中央）决定地方的选举制度是所有单一制国家共同的宪法制度和政治实践。英国作为单一制国家，其治下各个地方的选举制度都由英国中央政府决定，不属于地方自治范围。苏格兰地方选举制度就是由1998年英国议会制定的《苏格兰法》（2012年修订）来规定的。这个法的第一部分就是关于苏格兰地方议会的选举怎么进行，规定了选举的时间、选举的程序、议员的资格、议席的分配、选举召集人等很具体的制度。第二部分规定苏格兰地方行政长官的产生办法，也就是苏格兰首席大臣、苏格兰地方政府怎么组成，这些都是英国中央政府来决定的，地方是定不了的。去年3月，英国政府通过国会立法决定推迟地方选举，全国地方的选举包括伦敦市长的换届选举全部推迟，谁定的呢？是英国中央政府，而不是地方政府。
法国也是单一制国家。现行法国宪法第34条规定地方议会的选举制度由法国国会通过制定法律予以规定，第13条规定省长由内阁会议任命。
我国自公元前221年秦始皇统一中国建立单一制国家结构，历朝历代都从未改变。新中国成立后从根本上改变了国体政体，但是单一制国家结构形式没有变。作为单一制国家，中国地方行政区域的设立与存废、权力大小、地方行政区域的政治体制包括选举制度，历来是由中央确定的，地方无权自行决定和改变。
港澳回归后，根据“一国两制”成立特别行政区，港澳在中央授权下实行高度自治，其核心是指港澳可以在统一的国家内实行同内地不一样的社会制度。特别行政区是直辖于中央人民政府的地方行政区域，其享有的高度自治权在某些方面超过了联邦制下成员邦所享有的权力，但特别行政区所有自治权力无论大小都来自中央授权，不是固有的。从特别行政区宪制秩序的形成来看，整个过程都由中央主导、中央决定。“一国两制”没有改变中国单一制国家的结构，港澳仍是单一制下的地方政权，中央对港澳享有全面管治权以及政治体制、政制发展的主导权、决定权。如果香港有权自行决定自己的选举制度，那就说明香港是拥有完全自治权独立的政治实体，这既与“一国两制”的宪制秩序不符，也与回归后香港的政治实践不符。
特别行政区的设立极大丰富了我国的地方政权形式，但我国仍然是单一制国家。中央与特别行政区的关系，完全适用我国单一制下一般央地关系的理论和安排，即中央享有香港、澳门特别行政区的创制权、包括选举制度在内的一切制度的决定权、政权的组织权、重大人事的任命权等。
第二，从宪法和法律角度看中央行使对香港选举制度的决定权，也就是中央决定权的宪法法律依据问题
中央是香港特别行政区政治、经济、法律、社会制度的缔造者和所有者。根据香港实际情况审视及决定香港特别行政区的选举制度，既是中央根据宪法和《香港基本法》享有的宪制权力，也是中央对香港特别行政区承担的宪制责任。
我们可以从三个层面来看这个问题。一是宪法层面。早在20世纪80年代初国家酝酿香港回归大业之时，就在考虑香港回归后实行什么样的选举制度、行政长官和立法会如何产生。当时适逢国家正在重新修改宪法，因此在1982年宪法增加规定了第三十一条，即“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法第六十二条规定全国人民代表大会行使的职权其中第（十四）项是“决定特别行政区的设立及其制度”。这里的“制度”当然包括特别行政区的选举制度。
第二个层面是基本法。全面、综合性规定香港特别行政区实行的各种制度（包括选举制度）的宪制性法律——《香港基本法》是国家最高权力机关——全国人大制定的，不是香港地方制定的；《香港基本法》的最终解释权由全国人大常委会行使。这本身也说明规定香港地方选举制度是国家的主权行为，只有全国人大才有权以国家法律的形式决定香港特别行政区实行的选举制度。因此，香港特别行政区的设立及其政治体制的设计，都是中央根据宪法、通过制定《香港基本法》具体落实的。
当年国家起草、制定《香港基本法》要处理的一个重大问题就是规定香港实行什么样的选举制度，行政长官和立法会如何产生，在这个问题花的时间和精力最多。其结果体现在《香港基本法》第四章“政治体制”第一、三节，特别是附件一、附件二。
第三个层面是人大有关“决定”。为了规定香港特区的选举制度，除了基本法，全国人大及其常委会还围绕基本法平行通过了若干具有法律效力的“决定”，这些“决定”也都是国家行使选举制度决定权的重要方式。1990年4月4日第七届全国人大三次会议在通过《香港基本法》的同时，平行通过了《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》，规定了第一届政府和立法会的产生办法，并决定成立香港特别行政区筹备委员会（筹委会），“负责筹备成立香港特别行政区的有关事宜”。1996年1月在国家最高权力机关——全国人民代表大会之下成立了香港特别行政区筹委会成立。1996年3月24日筹委会第二次会议通过了《香港特别行政区筹委会关于成立临时立法会的决定》，10月５日筹委会第五次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区临时立法会的产生办法》。1997年5月23日筹委会通过了《香港特别行政区第一届立法会的具体产生办法》，为第一届立法会规定了具体产生办法。1997年3月14日第八届全国人大第五次会议听取了筹委会的工作报告，并通过《决议》确认、支持筹委会作出的一系列决定，包括关于成立临时立法会的决定和关于临时立法会产生办法的决定，进一步肯定了成立临时立法会的合法性和正当性。因此，回归前中央已经通过一系列立法决定了香港特别行政区的选举制度，这是宪法和《香港基本法》确立的极为重要的宪制原则和制度。
第三个问题，从香港回归24年以来的实践来看，香港选举制度的发展演变一直由中央主导和决定
中央一直是香港选举制度发展完善的主导者、决定者，香港是参与者。全国人大常委会为完善香港选举制度多次采取法律行动，包括两次释法（2004、2016年）、五次作出相关问题的决定（2004、2007、2010、2014和2020年），一直在国家层面行使有关宪制权力。这一切都说明香港特别行政区行政长官和立法会产生办法的修改属于国家宪制问题，不属于香港特别行政区高度自治的范围，无论从宪法、基本法或者事实上都是中央事权，中央主动修改完善香港选举制度具有无可置疑的正当性、合理性和合宪性。
回归后香港选举制度发展演变的历程也再次证明，1997年7月1日我国对香港恢复行使主权，从宪制上就是恢复了对香港的最高立法管治权，国家最高权力机关有权通过法律规定在特别行政区实行的各种制度，包括选举制度。香港特别行政区的政权机器，包括行政、立法、司法机关和所有相关制度均由国家打造、国家所有，香港只有使用权，没有所有权。也就是说，“一国两制”这套“软件系统”是国家打造的，当然是国家所有。现在香港政权机器被人破坏了，中央有权决定对其进行“修理”，“修理”好了再交给香港使用。
第四个问题，关于中央的“一步曲”与特别行政区的“五步曲”之间的关系
综上所述，根据宪法和《香港基本法》，决定香港特别行政区选举制度的权力属于中央。中央行使这个宪制权力有两种方式：一种方式是中央授权特区通过“五步曲”的方式推动选举制度的改革完善，也就是说授权特区启动、中央指导和行使决定权。这种方式在附件一、附件二做了规定，并通过2004年全国人大常委会的释法把它明确为“五步曲”，这是对特区主动要求修改选举制度而规定的程序。
第二种方式就是中央直接行使修改完善香港选举制度的权力。无论回归前后这项权力都一直独立存在并在行使，不受“五步曲”影响。修改完善特区选举制度首先是中央的宪制权力和责任，其次才是特别行政区根据中央的授权如何参与、参与到什么程度的问题。《香港基本法》中从来不存在特别行政区有独立修改香港选举制度的权力。
因此，根据宪法和《香港基本法》，对如何发展完善香港的选举制度在宪制上一直有两条并行的线路：一条就是“国道”，即在国家层面，如果中央认为应该修改，则由全国人大或（和）全国人大常委会直接修改附件一和附件二，也就是一步到位的“一步曲”；第二条路是“省（区、市）道”，即地方的道路，如果特区认为要修改选举制度，由特区“发球”，特区提出要修改选举制度，就必须循着中央明确的“五步曲”来进行。“五步曲”限定的是香港特别行政区从地方层面发起修改选举制度的程序，并非限制中央从国家层面直接行使对香港选举制度的修改权、决定权。国家层面修改完善香港选举制度应该遵循什么样的程序，除了基本法，还要看宪法、《立法法》、全国人大和全国人大常委会的议事规则等。因此，通过“五步曲”修改香港选举制度从来不是唯一的法定程序，不能因此反而否定中央固有的从国家宪制层面按照国家有关法律程序直接修改完善香港选举制度的权力。
不管“一步曲”或者“五步曲”我们都有实践经验。“一步曲”的实践主要是在回归前通过中央通过制定基本法和全国人大的决定，明确了第一届政府、第二届政府、临时立法机关的产生办法，即“一步曲”，一步到位，一锤定音。“五步曲”的实践即2005年、2010年、2012年三次尝试，两次失败，一次通过。在可预见的未来，香港社会对选举制度的发展完善很难形成一致意见和政治共识，“五步曲”实际上已经很难走得通。在“五步曲”走不通的情况下，香港选举制度又到了非改不可的地步，那么，由中央直接动用宪制权力修改完善香港选举制度就是唯一的选择，理所当然，天经地义。
最后我还想讲两点看法。一是中央按照“一步曲”程序一步到位修改完善香港选举制度，并不是说中央不听取香港特别行政区行政长官和政府的意见、不听取香港各界和广大民众的声音。实际上任何我国法律的修改完善都会广泛汇聚民智，吸收科学建议，这是科学立法、民主立法的要求。二是由中央行使香港选举制度的决定权，不是不发展民主，不应该把中国、中央与民主对立起来。恰恰相反，只有由中国主导、中央主导、中央决定，香港民主政制的发展才能够行稳致远、开花结果。要相信自己的祖国、相信自己的中央。