《维护国家安全条例》中的法律概念符合

法的确定性要求 

刘林波

全国港澳研究会会员

北京市社会科学院国际问题研究所助理研究员

法的确定性原则有三方面的要求：一是法律规范具有稳定性，否则人们无法形成稳定的预期。二是法律规范应该表达清晰、含义明确，否则人们无法确定行为的边界。三是法律规范之间应该避免冲突和矛盾，否则人们会无所适从。《维护国家安全条例》（以下简称《条例》）出台后，部分人士认为其中的部分法律概念表述模糊，不符合法的确定性原则要求。这种观点主要是认为，《条例》中的法律概念不符合法的确定性原则的第二项要求。这实际上犯了以偏概全、求全责备的错误。无论是在静态的法律文本中，还是在动态的司法实践中，很多时候法的确定性是相对的，因为法律语言的模糊性带来的不确定性不可避免。英国著名的政治哲学家哈耶克就曾经指出：“法律的完全确定性，是我们应该努力接近却又永远无法完全达到的理想。”实际上，《条例》中的法律概念已经较好地满足了法的确定性原则的要求。

一、借鉴国家法律中的概念带来法的确定性

《条例》中的“国家安全”“国家秘密”概念，借鉴了我国《国家安全法》《保密法》对相关概念的定义，两者都来了法的确定性。

在《条例》出台之前，在香港法律体系中，“国家安全”的概念主要规定在《社团条例》之中。《社团条例》关于“国家安全”的定义是“保卫中华人民共和国的领土完整及独立自主”。这一定义是通过1997年7月1日刊宪的《1997年社团（修订）条例》以修订的方式写入法律的。2015年7月1日，全国人大常委会通过的《国家安全法》第2条对国家安全的概念作出规定。此后，就出现了国家法律规定的“国家安全”概念与香港法律规定的“国家安全”概念不一致的现象，在一个国家之内，当然只能有一个统一的国家安全定义，地方法律关于国家安全的定义当然应该遵从国家法律对国家安全的定义。因此，《条例》直接引用《国家安全法》关于“国家安全”的定义，本身就是消除了地方法律、国家法律关于“国家安全”概念不一致的现象，带来了法律的确定性。

在《条例》出台之前，在香港法律体系中没有“国家秘密”的概念，只是在《官方机密条例》中规定了“保安及情报资料”“防务资料”“关乎国际关系的资料”等概念，在香港存在保护国家秘密法律缺位的现象。2020年全国人大常委会通过的《香港国安法》，以国家法律的形式部分弥补了这种法律缺位的现象，该法第29条将“为外国或者境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供涉及国家安全的国家秘密或者情报”的行为规定为“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”。如何解释这一规定中的“国家秘密”概念存在不同的方案，一种方案是严格按照我国《保密法》的有关规定进行解释，一种方案是在《保密法》相关规定的基础上，结合“一国两制”的实际需要进行解释。《条例》出台后，就明确了应按照后一种方案进行解释，即将涉及中央事务的秘密、涉及特区事务的秘密、涉及中央与特区关系事务的秘密都纳入国家秘密概念之中，充分体现了法律概念的周延性。显然，《条例》关于“国家秘密”的定义，通过明确有关法律概念的解释路径，带来了法律的确定性。

二、通过询问答复制度明确有关法律概念的含义带来法的确定性

《条例》草案在对“中央”一词作出释义前，特区提请全国人大常委会法工委就“中央”一词如何释义问题作出答复，全国人大常委会法工委作出答复后，《条例》遵从全国人大常委会法工委答复的精神作出关于“中央”的释义规定。通过征求权威机关的意见，明确有关概念的含义，使《条例》对“中央”的释义足够清晰、明确，带来了法律的确定性。

三、沿用香港法律中的概念带来法的确定性

《条例》废除了《社团条例》关于“外国政治性组织”“台湾政治性组织”“联系”的定义，同时加入“境外政治性组织”“联系”的释义，新加入的概念沿用了原有法律概念的内核，只是文字表述上更为简练，并略微增加了部分内容，使法律概念的表述更加周延。《条例》还废除了《官方机密条例》关于“披露”“国际关系”的定义，同时加入“披露”“国际组织”的定义，“披露”是在原有法律概念的基础上，增加规定了部分情形，“国际组织”的定义比之前更清晰、明确，之前的定义是：指其成员仅限于国家或国家及地区的组织，亦包括提述该等组织辖下的机构。现在的定义是：某组织，其成员包括2个或多于2个国家、地区、地方或受任何国家、地区或地方委以职能的实体；或藉（或基于）2个或多于2个国家、地区或地方之间订立的条约、公约、协议或协定而订立的组织；并包括上述组织辖下的机构(不论如何描述)。显然，《条例》通过沿用香港原有法律概念的表述和核心内涵，以保持法律规范稳定性的形式，带来了法律的确定性。    

四、继续增强法的确定性的路径

法律的确定性，是指法律的表达和运行都需要具有明确、稳定的特点，避免歧义和不确定性。《条例》刊宪实施后，仍然可以在法律的表达、法律的运行两方面，继续增强其确定性。

1.在法律的表达方面，行政长官可会同行政会议制定附属法例。《香港基本法》第48条规定，香港特区行政长官负责执行本法和依照本法适用于香港特区的其他法律。《条例》就属于依照基本法适用于香港特区的本地法律，行政长官有责任确保《条例》的文本符合《香港基本法》，与《香港基本法》衔接、协调，如果两者不协调，行政长官将难以执行《香港基本法》第48条赋予的上述职责。《条例》第110条赋权行政长官会同行政会议制定维护国家安全附属法例，就可以在附属法例中进一步明确相关法律概念的内涵和外延。这种实现法的确定性的方式，类似于内地行政法规、部门规章等下位法对上位法规定的概念进一步明确的做法。以“国家秘密”概念为例，《保密法》规定了一类国家秘密——“国民经济和社会发展中的秘密事项”，《卫生工作国家秘密范围的规定》《中医药行业国家秘密及其具体范围的规定》《银行业金融机构工作中国家秘密范围的规定》等部门规章和规范性文件分行业对这类秘密事项的范围作出了具体规定。比较容易令人担心的是，法律位阶较低的部门规章或规范性文件对有关法律概念的规定是否符合法律原意。对此不必过分担忧，因为内地已经建立了较为系统完备的规范性文件备案审查制度，违反宪法法律规定的规范性文件会被依法纠正、撤销。在香港特区，行政长官会同行政会议制定的附属法例，可以进一步确定相关法律概念的内涵和外延，带来法的确定性，同时这些附属法例的内容也受到监督，一是立法会通过审议进行监督，二是特区的司法机关在个案中进行审查监督。

2.在法律的运行方面，特区司法机关可在具体案件中对《条例》的有关概念进行解释。法律解释是法律从模糊性向确定性转变的一个重要途径。《条例》第2条关于尊重和保障人权、法治等法律原则的规定不是空泛的、无意义的，而是对《条例》中的其他条文的适用具有约束力。特区司法机关在适用《条例》的具体条文时，有义务确保其对法律条文的解释符合《条例》第2条关于法律原则的规定。