王禹:澳门维护国家安全的经验启示
【发布时间】2020-07-01 20:35      【来源】全国港澳研究会

澳门基本法第23条规定,“澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动,禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”这就明确提出了澳门特别行政区有维护国家安全的宪制责任和立法义务。

“一国”是“两制”的基础和前提。国家安全是澳门特别行政区发展经济、改善民生的必要前提。只有国家主权、安全和发展利益得到切实维护,才能为保持澳门特别行政区长期繁荣稳定创造最大的发展空间。澳门特区政府和社会各界对此有广泛共识,高度重视二十三条的立法工作,积极履行维护国家安全的宪制责任,2009年前就率先完成有关立法,通过了第2/2009号法律《维护国家安全法》,对叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府和窃取国家机密的行为予以刑事打击。

澳门原来适用的葡萄牙1886年刑法典设立专章,将“危害国家安全罪”作为刑法分则五大类犯罪之一,规定了叛国罪、煽动危害葡国罪、阴谋危害葡国外部安全罪、间谍罪、投奔敌国罪等。1995年《葡萄牙刑法典》实行“法律本地化”,“过户”为《澳门刑法典》,这些罪名被删除,因而造成澳门回归后危害国家安全犯罪的立法缺失和法律真空。澳门特别行政区第2/2009号法律《维护国家安全法》落实了澳门基本法第23条所规定的自行立法维护国家安全的宪制责任,填补了澳门刑法典在维护国家安全的法律空白,完善了以宪法和澳门基本法为共同宪制基础的澳门本地法律体系。

鉴于澳门《维护国家安全法》是一部单行刑法,仅是对澳门基本法第23条所列举的几种主要危害国家安全的传统犯罪予以规范。随着“一国两制”实践的深入发展及社会发展的需求,澳门特区以宪法和澳门基本法为共同基础,以《维护国家安全法》为主体制度,持续推进网络安全、反恐、国家安全案件审判等领域的配套立法工作,完善或填补相关领域在维护国家安全的法律保障。2018年4月15日澳门展开了较大规模的国家安全教育活动,总体国家安全观的新理念得到了初步普及。2018年成立由行政长官担任主席的“维护国家安全委员会”,构建澳门特区有关维护国家安全事务的顶层架构,协助行政长官就澳门特别行政区维护国家安全事务进行决策和执行协调。2019年修改《司法组织纲要法》,规定涉及国家安全的案件只能由中国籍法官审理,参与诉讼的检察官亦只能为中国籍检察官。

现任行政长官贺一诚在2019年8月发表的题为《协同奋进、变革创新》的竞选纲领里明确承诺,“继续推进国家安全配套立法和执法,不断完善澳门特别行政区维护国家安全的体制机制”。他在2020年4月20日发布的《2020年财政年度施政报告》指出,“我们要坚守一国之本,切实维护国家安全、安全、发展利益,切实维护中央的全面管治权,这是立区之本、繁荣之基”,“有国才有家”,“政府将持续致力维护国家安全,建立健全维护国家安全的法律法规、管理体制和执行机制”,“防范外部渗透和负面影响,确保特区和谐稳定”。

回顾澳门维护国家安全二十年历程,其经验启示主要有:

第一,推进国家安全法律制度建设是“一国两制”的核心要义和保持特别行政区长期繁荣稳定的必然要求。

“一国两制”的初心是在实现国家统一的前提下继续维护香港、澳门的繁荣与稳定。在“一国两制”中,“一国”是实行“两制”的前提和基础,“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内。只有在保证“一国”的前提和基础下,特别行政区制度才能运行顺畅、行稳致远。确保“一国”为“两制”的基础和前提,其中一个重要环节就是推进澳门特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设。只有完善国家安全立法,才能为民众生命财产安全和社会系统有效运行提供有力保障,进而实现澳门特别行政区有效治理,保持长期繁荣稳定。

澳门特别行政区第2/2009号法律《维护国家安全法》在平衡和维护澳门基本法所规定的澳门居民所享有的各项权利和自由的情况下,根据澳门的实际情况,对危害国家安全罪行的刑罚须反映该等行为的严重性和危害性作出刑事立法。《维护国家安全法》共 15 个条文,规定七种违害国家安全的犯罪行为及其罚则,包括:叛国(第一条)、分裂国家(第二条)、颠覆中央人民政府(第三条)、煽动叛乱(第四条)、窃取国家机密(第五条)、外国的政治性组织或团体在澳门作出危害国家安全的行为(第六条),以及澳门的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系作出危害国家安全的行为(第七条),同时亦就法人的刑事责任(第八条)、附加刑(第九条)、适用范围(第十条)、减轻(第十一条)等方面作出规定。澳门《刑法典》第五编“妨害本地区罪”第一章还设有“妨害政治、经济及社会制度罪”,对“以暴力或以暴力相威胁,试图破坏、变更或颠覆已在澳门确立之政治、经济或社会制度者”,以及公然煽动作出上述行为者,以及“意图破坏、变更或颠覆已在澳门确立之政治、经济或社会制度”的行为,予以刑事打击。2009年《维护国家安全法》所设罪名与澳门《刑法典》第五编第一章所设罪名,共同构成打击危害国家安全和特区安全的罪名体系和基本刑事制度。

2006年澳门立法会通过第3/2006号法律《预防及遏止恐怖主义犯罪》,规定二人或二人以上的集合,其在协同下行动,以暴力阻止、变更或颠覆已在澳门特别行政区确立的政治、经济或社会制度的运作,或迫使公共当局作出一行为,放弃作出一行为或容忍他人作出一行为,又或威吓某些人、某人群或一般居民,只要按有关事实的性质或作出时的背景,该等事实可严重损害澳门特别行政区或所威吓的居民,即构成恐怖主义犯罪。2019年6月澳门立法会还通过了第13/2009号法律《网络安全法》。《网络安全法》是在面对全球网络威胁,公私领域的网络和信息安全面临网络入侵和袭击的严峻挑战,为确保主要网络运作顺畅及无间断,以及为保障计算机数据数据的保密性和完整性而制定适当的防范机制和制度。该法律清楚制定网络安全方面的义务和责任,透过强化公共和私人机构营运的关键基础设施的网络安全,以维护公共安全、公共秩序及社会稳定等重大公共利益。

在国家安全案件的审判方面。2019年澳门立法会通过了第4/2019号法律,修改《司法组织纲要法》。考虑到第2/2009号法律《维护国家安全法》所规定的罪行,以及所维护的利益关乎到国家的独立、统一、完整、内部及对外安全等较为敏感的事宜,因此,在本次修订《司法组织纲要法》中,新增第十九-A条 “特别情况下的刑事管辖权”规定,针对《维护国家安全法》所规定的罪行,审理法官应由法官委员会在确定委任且为中国公民的法官中预先指定,有关指定为期两年;参与上述诉讼的检察官应由检察长从确定委任且为中国公民的检察院司法官中指定。

澳门特别行政区政府保安当局在2020年4月公布的《施政方针》中还表示,将在已经咨询的基础上,继续推进《通讯截取及保障法律制度》的立法工作,完善法案文本,并制定新的反恐法律制度,以及完善《维护国家安全法》程序性规定,持续进行研究分析,以期相关法律草案框架文本能够得到进一步优化和完善。金融情报办公室将继续配合相关部门,就完善与反恐怖主义融资存在关联的法律制度,持续开展相关研究。    

第二,广泛开展国家安全教育是推进国家安全体系建设和筑牢“爱国爱澳”政治基础的的必要前提。

国家安全教育就是对公民进行国家安全意识、国家安全观念、国家安全知识和自觉维护国家安全的教育。通过开展有效的国家安全教育,加强国家安全新闻宣传和舆论引导,可在全社会形成维护国家安全的强大合力。每年4月15日为我国的全民国家安全教育日。开展国家安全教育,增强全民国家安全意识是澳门特别行政区推进国家安全建设的重要一环和必要前提。

2018年4月15日澳门特区政府和澳门中联办举办了为期半个月的国家安全展。其主要内容包括介绍中国特色总体国家安全观产生的时代背景、核心内容、法律保障体系和传统与非传统国家安全重点领域有关情况,以及澳门特区在维护国家安全和社会稳定方面的立法和工作成果,并通过视频影片生动地反映了我国面临的风险挑战和应对措施。国家安全教育展展示了总体国家安全观的内容以及澳门在维护国家安全方面的法治建设和工作成就,在澳门社会受到了广泛关注和高度参与。此为我国首个在境外举行的国家安全教育展,共接待团组408场,1.8万多人次入场参观,澳门特区政府各部门和公务员团体、中小学生和同乡宗亲、社会服务、文化教育、法律、宗教等各界社团成为观展的主体,占全部参观人数的七成以上。此外,还有近21万人次通过特区政府和中联办的展览专题网站观看展览。2019年国家安全教育展则将展期由原来的半个月改为31天。展览内容分为“复兴之路”“居安思危”“安全与发展”“我们的责任”四部分,选取了近300张反映不同历史时期、内容的图片,使用约20个显示屏播放影片和图片集,并辅以实物模型展示。为加强青少年对国家安全的认识,展览还新增了游戏互动区。

除以上国家安全教育展外,澳门特别行政区通过多种形式开展国家安全宣传教育活动,加强国家安全新闻宣传和舆论引导,优化现有各项培训课程的国情教学内容,强化国家意识、培养其对维护国家安全事务的大局观。澳门保安当局还表示,将继续协助特区政府和中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室推动“国家安全走进校园”系列活动的开展,持续透过各自的传播媒介,适时转载或发布当局有关维护国家安全的信息,致力拓宽受众层面,提高宣传教育效果。

重视宪法和基本法的宣传推进是澳门“一国两制”取得成功实践的基础工作和重要前提。国家安全教育从广义上是宪法基本法宣传教育的必要组成部分和重要内容。在以后的宣传教育中,还可以采用有效的形式进一步将两者有机结合。澳门特别行政区发展有今天的成果,离不开国家的强大保障和大力支持。澳门社会各界认识有浓厚的爱国爱澳情怀,对“澳门不能乱”和“澳门不能泛政治化”有清醒的认识,高度认同在国家主权、安全和发展利益得到切实维护的前提下才能谋划澳门特别行政区的长远发展。澳门社会广泛开展的国家安全教育,进一步巩固和筑牢了澳门“爱国爱澳”社会政治基础,为继续推进澳门特别行政区法律制度和执行机制建设提供了重要的思想基础和必要的社会前提。

第三,完善国家安全执行机制是防范外部势力干预澳门内部事务、确保“一国两制”行稳致远的重要保障。

在当代世界,国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,时空领域比历史上任何时候都要宽广,内外因素比历史上任何时候都要复杂。国际形势错综复杂、科技创新日新月异,国家安全已从政治、军事及国土等传统领域扩展至经济、文化、社会、科技、信息和生态等非传统领域。完善维护国家安全法律制度,就必须构建维护国家安全的体系和运作机制,使相关决策、统筹、协调、执行、监督和效果回馈等环节有机结合,从而妥善、依法、有效地维护国家安全和澳门的社会福祉。

在当前,中国面临着对外维护国家安全、安全、发展利益,对内维护政治安全和社会稳定的双重压力,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多,非传统领域安全日益凸显。“台独”等分裂势力及其分裂活动日益严重,对国家统一存着严重威胁。“港独”分子与“台独”、“疆独”、“蒙独”、“藏独”等分离势力存在相互勾连,威胁国家统一和安全。美国等外部势力插手港澳事务是公开的秘密。澳门虽小,但是我国面向世界的重要门户,在国家整体战略中占有重要地位。防范和制止境外势力干预澳门政治社会,是澳门推进国家安全法律制度和执行机制的重要内容,也是推进澳门“一国两制”行稳致远的重要保障。

涉及危害国家安全的犯罪往往伴随着团体犯罪、高科技犯罪、高智商犯罪、恐怖主义犯罪等形式,侦查、逮捕和打击此类犯罪活动的要求比较高,普通的执法机构通常难以有效予以侦查和打击。世界上很多国家和地区都成立了这方面的专门执法机构,对危害国家安全的犯罪行为,予以尽可能地快速、高效地阻止,维护国家和人民的安全。

2018年行政长官制定了第22/2018号行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》。维护国家安全委员会是协助行政长官就澳门特区维护国家安全事务进行决策并负责执行统筹工作的机关,由行政长官担任主席,其职责包括:统筹、协调澳门特区维护国家主权、安全及发展利益的工作,并研究落实有关部署以及行政长官相关指示及要求;分析分析澳门特区涉及国家安全及社会稳定的形势,规划有关工作并提出意见及建议;协助制定澳门特区维护国家安全政策;统筹推进澳门特区与国家安全有关的法律制度建设;统筹处理澳门特区涉及国家安全事务的其他事宜。维护国家安全委员会将下设维护国家安全委员会办公室,作为其常设执行和辅助部门。

澳门特别行政区政府保安当局在2020年4月发布的《施政方针》指出,保安当局将在司法警察局完成相应组织架构调整后,及时协助特区政府在年内设立维护国家安全委员会的内部附属常设执行及辅助部门“维护国家安全委员会办公室”,并尽快投入运作。保安司将协调司法警察局继续配合立法会的工作,争取年内完成修订司法警察局的职权法律,以明确本澳专责维护国家安全和防治恐怖主义犯罪的执法主体,合理赋权,以利有效支持和确保本澳维护国家安全体系和网络安全体系的运作。保安当局亦将因应司法警察局职权法律的修法进度,年内尽快推动该局组织法规的修订,争取相关法规与职权法律同步实施,使该局具备必要的组织基础开展维护国家安全、防治恐怖主义犯罪和网络安全工作。