香港国安法的法律地位

韩大元

全国港澳研究会理事

全国人大常委会香港基本法委员会委员

中国人民大学法学院教授

习近平总书记在党的二十大报告有关过去五年的工作和新时代十年的伟大变革中专门提到，“面对香港局势动荡变化，我们依照宪法和基本法有效实施对特别行政区的全面管治权，制定实施香港特别行政区维护国家安全法，落实‘爱国者治港’原则，香港局势实现由乱到治的重大转折”。在纪念八二宪法公布施行四十周年的纪念文章中，总书记再次强调：“依照宪法和基本法有效实施对特别行政区的全面管治权，制定实施香港特别行政区维护国家安全法，‘一国两制’实践的法治保证更加有力。”这说明香港国安法在国家法律体系与依法治港中处于特殊地位，发挥着特殊作用。香港国安法实施两年多以来，取得了积极的进展，但在实施过程中也出现了需要解决的一些问题。虽然存在问题的表现形式各异，但都源于对香港国安法的性质与特殊地位的理解不够深入或者存在偏差，需要我们准确把握香港国安法的性质与法律地位，进一步凝聚法治共识。

一、香港国安法的立法目的

2020年5月28日，十三届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称《决定》）。香港国安法的立法目的在《决定（草案）》说明和《香港国安法（草案）》说明中都已经很明确，这部立法是为改变香港特区国家安全领域长期“不设防”状况，在宪法和基本法的轨道上推进维护国家安全制度建设。其立法指向清晰，目的明确，要“坚决维护国家安全，坚持和完善‘一国两制’制度体系，坚持依法治港，坚决反对外来干涉，切实保障香港居民合法权益”。这是根据党的十九届四中全会精神，根据宪法第31条、第62条第2、14、16项等条款和基本法作出的“一国两制”制度体系中的一项重要制度安排，在香港特区弥补了维护国家安全的制度漏洞，具有重要宪制意义。

二、香港国安法性质的特殊性

香港国安法的法律性质与其立法方式的特殊性有着密切关系。从国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制的多种可选择的方式中，最终选择以“全国人大决定+全国人大常委会立法”的方式是经过慎重考虑的，是立法方式的新的创举。

第一，香港国安法根据全国人大的决定，再由全国人大常委会制定的法律。宪法第62条第3项规定，全国人大制定基本法律，香港基本法就是全国人大根据第31条和第62条第3项制定的基本法律。据统计，从1985年以来，全国人大作出涉港决定7次，回归后作出决定2次，除本决定之外，还有就是2021年3月11日关于完善香港特区选举制度的决定。这也说明香港国安法的特殊性和重大宪制意义。宪法第67条第2款规定，全国人大常委会有权制定除应由全国人大制定的法律以外的其他法律。香港国安法虽然由全国人大常委会制定，但它与全国人大常委会制定的其他法律不同，是根据全国人大的决定授权而制定的。全国人大常委会既有宪法第67条的概括性授权，也有全国人大《决定》的具体授权。

第二，香港国安法是被列入基本法附件三在特区实施的全国性法律。根据基本法第18条，全国人大常委会可以将有关国防、外交和其他不属于特区自治范围的法律列入基本法附件三，在香港本地公布或立法实施。《决定》在授权全国人大常委会立法的同时，明确了香港国安法在特区的实施方式，即列入附件三后在当地公布实施，排除了立法实施的方式。其意义在于：一是可以由特区立即刊宪方式弥补国家安全的制度漏洞；二是避免本地立法可能出现的违反立法原意、改变国安法的内容。这种立法方式是一种制度创新，明确了香港国安法的独特性，也明确了其与基本法的关系。宪法和基本法共同确立特区宪制基础，香港国安法作为中央事务范围的全国性法律在本地实施。

第三，香港国安法在香港本地法律体系中具有特殊地位，是香港本地与国家安全相关的特别法。在香港法律体系下，并无特别法的说法。香港国安法第62条规定，特区本地法律规定与本法不一致的，适用本法规定。这一条确立了香港国安法的优先适用性，在效力上有相较于本地立法明确的优位性。本地立法无论是之前制定的，还是之后制定的，只要涉及维护国家安全的事宜，与香港国安法的立法不一致，要优先适用香港国安法的规定。

香港国安法并不在特区的自治范围内，人大决定明确以公布方式实施，在附件三所列15部全国性法律中也具有特殊性。简而言之，香港国安法从立法权的效力来源来看，和特区一般法律并不在同一层面，所以可以被认为是与国家安全相关的特别法。

三、香港国安法内容的特殊性

由于香港国安法立法的特殊背景，而且作为特区国家安全事务方面的基本法律，所以它在内容上也具有特殊性，集组织法、刑事实体法和程序法为一体。根据香港国安法第36条至38条，其效力不仅及于内地、香港特区，也及于香港特区之外。这种全面、广泛的立法模式在内地立法技术中也是一种创新。

正是由于香港国安法涉及刑事实体法和程序法的内容，而且以直接公布的方式实施，就一定在案件审理中会与本地法律已有的规定产生竞合或冲突的关系，特区法院在审理国家安全案件中已经遇到这个问题。在这种情况下，一定要优先适用香港国安法。这里我想强调的是，除了冲突或不一致的情况之外，其实香港国安法在本地全面实施还需要本地立法的积极配套，如香港特区应当及时修改完善本地相关法律，包括《法律执业者条例》等，充分运用本地法律解决香港国安法实施中遇到的有关法律问题。这是一个体系性的适应化过程，可能涉及不同立法技术方面的磨合，需要我们进一步研究，及时完善香港国安法的本地配套法律体系。党的二十大报告中也明确要求，要“完善香港特区司法制度和法律体系”，我想，完善香港本地国安法配套的法律体系也会是未来一项重要工作。

四、香港国安法解释的特殊性

由于香港国安法法律性质的特殊性，它的解释方式也具有特殊性。

第一，香港国安法是一部基于全国人大授权而由全国人大常委会制定的法律。根据宪法第67条第4款和立法法第45条的规定，全国人大常委会有权对其作出法律解释。这种解释是一种规范性解释，不是在法律适用中对香港国安法的解释。根据立法法的规定，法律解释的前提是“需要进一步明确具体含义”或者“制定后出现新情况，需要明确适用法律依据的”。在本次全国人大常委会三条解释文中，解释第一条和第二条属于明确具体含义的情况，第三条则是明确新情况新问题应当适用的法律依据。全国人大常委会是根据法律规定的权限、程序和前提，按照实际情况需要作出的解释。

第二，香港国安法第65条明确规定了香港国安法的解释权属于全国人大常委会，这与基本法第158条的规定的解释程序有所不同，它并没有授予特区法院解释权或规定终审法院作为提请解释的衔接机制。所以，本次香港国安法解释在审议报告中专门指出建议稿修改中加入，国务院应特区行政长官的报告提请解释。根据香港国安法第40条的规定，特区法院对国安案件除55条规定的特定情形外有管辖权。香港法院在审理案件的时候会适用香港国安法，那么也会涉及到法院如何适用香港国安法的解释问题。全国人大常委会法律解释与香港国安法具有同等效力，同样具有优先适用性，效力可以追溯至香港国安法施行之日。也就是说，对于香港国安法实施后解释作出前的行为，人大解释是有效力的。但考虑到法体系的安定性与稳定性，需要处理好已经生效的终局判决。

五、香港国安法功能的特殊性

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。其中“固根本、稳预期、利长远”塑造了一种具有时代特征的预防主义法治观念。 法治的“稳预期”强调法治要对社会行动的复杂性、不确定性进行充分把控和制度安排，形成稳定的社会行动模式，用法治来实现安排社会秩序，确立风险预防原则，以增强社会的稳定预期。

香港国安法的制定和实施充分体现了法治稳预期的原则，第1条规定的防范、制止与惩治的三大功能中，核心是防范功能。它是指为了防止危害国家安全的行为和活动的发生，消除维护国家安全的风险，堵塞维护国家安全的漏洞而采取的事前预防措施。确立防范措施的主要目的是，通过填补香港特别行政区维护国家安全中存在的严重的制度漏洞来预防对国家安全的可能风险。

香港国安法规定的国家安全教育体系的建立、香港国安委与驻港国安公署的设立等都是为了防范危害国家安全的行为和活动所采取的防范性措施。

维护国家安全首要和核心任务是防范，给香港社会清晰的法律规范引导，使守法成为居民的一种生活方式。因此，在维护国家安全的法律制度和执行机制中，应当更加注重防范工作，从根本上填补特区存在的维护国家安全漏洞，从源头上消除危害国家安全的各种风险和隐患。