修改完善香港选举制度是坚持和完善 “一国两制”制度体系的必然要求

韩大元

全国港澳研究会理事

全国人大常委会香港基本法委员会委员

中国人民大学法学院教授

刚才夏宝龙副主席的重要讲话，对习近平总书记“爱国者治港”这一重要论断做了系统的分析和阐释，澄清了认识，提出了落实“爱国者治港”根本原则的重大意义与途径。这些论述对我们全面准确认识“爱国者治港”这一根本原则具有指导性。

下面我想从“爱国者治港”这一根本原则的落实中，如何认识宪法作为国家根本法的作用，进一步强化通过宪法来加强国家在香港治理中的作用，特别是夏宝龙副主席谈到，在我们未来完善香港的选举制度中要坚持的五项原则中第一条原则就是严格按照宪法和基本法办事。任何一个改革都在由宪法和基本法所确立的宪制框架内进行，遵循法治原则，下面谈四点认识。

第一，推进国家治理体系和治理能力的现代化，需要坚持和完善“一国两制”的制度体系。

党的十九届四中全会通过的决定，把坚持“一国两制”，保持香港、澳门的长期繁荣稳定，促进祖国和平统一，列为我们国家治理体系所具有的重要的显著优势之一，并第一次明确地提出“一国两制”的制度体系是国家治理体系的重要制度。因为大家知道，党的十九届四中全会决定将我国的国家制度体系分成根本制度、基本制度和重要制度。它在中国特色社会主义制度体系中，居于重要的地位，发挥独特的作用。香港回归24年来，“一国两制”实践取得了举世瞩目的成就，显示出了“一国两制”强大的生命力和创造力。但是在实践中，也面临着新问题和新挑战。“一国两制”制度体系的基础是宪法和基本法共同确立的香港特别行政区宪制秩序，而选举制度作为一个宪制秩序的重要组成部分，直接影响政权的安全性，政治体制的稳定性，以及特区政府的施政效能。因此，坚持和完善“一国两制”的制度体系，首先要完善特别行政区的选举制度。确保特别行政区宪制秩序的权威性、安定性和稳定性。

第二，坚持和完善“一国两制”的制度体系，必须维护宪法和基本法确立的特别行政区宪制秩序。

坚持和完善“一国两制”制度体系，必须依法治港。而依法治港首先要依宪治港，严格按照宪法和基本法办事，坚定维护宪法和基本法所确立的宪制秩序。宪法作为国家的根本大法，在中华人民共和国的领土范围内，具有最高的法律效力。香港特别行政区作为中华人民共和国不可分割的一部分，必须维护宪法在特别行政区内的最高地位和最高的法律效力。宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制秩序，其中宪法是根本法、最高法，基本法是根据宪法制定的基本法律。因此，我们谈论宪制秩序，首先要准确全面地理解和把握宪法和基本法的关系。充分认识宪法在依法治港中的根本法的作用，强化根本法意识，强化基于宪法的国家共识和国家认同。

习近平主席在2017年7月1日庆祝香港回归祖国20周年大会上的纪念讲话中特别强调，“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法是国家根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源”。国家对香港恢复行使主权，香港回到祖国，意味着香港特别行政区宪制秩序的确立和根本的转变，也意味着开启了特别行政区崭新的秩序。

在宪法和基本法确立的宪制秩序下，国家和国家意识成为基本法最核心元素。“一国两制”是一个完整的概念，它的前提是一国，作为直辖于中央人民政府的地方行政区域，特别行政区的宪制秩序，必须以国家宪法为基础和逻辑起点，体现国家主权原则和单一制原则。香港基本法序言也明确规定，维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣与稳定是整部基本法的初心和核心的理念。香港国安法第2条将关于特别行政区法律地位的基本法第1条和第12条，概括为香港特别行政区基本法的根本性条款。在我国的法律体系中，这是第一次在法律文本中明确提出根本性条款。这一个根本性条款具有特殊的规范内涵和效力，再次明确了维护国家的统一和领土完整，是国家主权最核心的内容，也是基本法最核心的价值。

在宪法和基本法确立的宪制秩序下，国家安全和发展利益是国家主权和领土完整的直接延伸。维护国家安全和发展利益是香港回归后基本法实施的核心任务，香港的繁荣与稳定构成国家安全和发展利益的组成部分，也是“一国两制”的根本宗旨。只有在国家主权、安全和发展利益得到有效维护的前提下，香港的繁荣与稳定才能有坚实的基础。安全与发展本身是辩证统一的关系，互相促进、相得益彰，也不可偏颇。

在宪法和基本法确立的宪制秩序中，我们也不要把宪制秩序看成一个静态的概念，它是一个开放的、包容的、实践的概念，因为香港社会对国家宪法的认识是远远不够的。包括香港的公务员在内，有多少人认真地读过中华人民共和国宪法的文本，有多少人认真地阅读过基本法的文本？不了解、不熟悉、远离宪法的情况下如何理解根据宪法制定的基本法？随着中国宪法的不断完善，特别是通过几次宪法修改，我们丰富了国家发展目标，尊重和保障人权写入宪法，中国的宪法在人权保障的理念下，不断地完善、不断地丰富。如爱国者概念在宪法中也不断变迁，修改后的宪法将爱国者扩大为“拥护社会主义的爱国者，拥护祖国统一的爱国者，致力于中华民族伟大复兴的爱国者”。

这一次的疫情，向全世界展示了以尊重和保障人权，以人为本为崇高理念的中国国家制度的优势。在维护人民生命安全、身体健康方面，展现了国家的凝聚力、国家的动员力和国家在人权保障上的理念。国家不是抽象的，是具体的。任何一个国家制度也不是完美无缺的，都需要发展。但是经过一年多的疫情，在世界的国家制度体系中，我们客观地、理性地判断，哪一个国家制度当人民生命安全和身体健康受到威胁的时候，展现了人文的精神，展现了国家制度的精神，所谓自由主义的人权，所谓西方的自由主义的传统，在这次疫情面前是否需要反思？西方社会对非西方社会，包括中国在内的国家制度，是否也要客观地分析、客观地对待。生命、自由、安全，哪个价值更高？

所以宪法和基本法确立的宪制秩序中，我们说宪法是根本法，也在实践中不断发展，我们要把宪法的发展，内地法治的发展，融入到香港的宪制秩序之中，始终保持宪法为基础的宪制秩序。宪法和基本法在宪制秩序中并不是并列的，这一点对我们认识宪制秩序非常重要。在宪法和基本法确定的宪制秩序下，维护国家安全指的是政治安全和制度安全，其中政权安全是优先的一个目标。因此对基本法的全面理解和实施，必须以宪法确立的国家观念为指导，不能脱离国家意志，更不能挑战国家主权和权威。

第三，只有确保“爱国者治港”，才能有效维护宪法和基本法确立的宪制秩序。

刚才夏宝龙副主席对习近平主席的“爱国者治港”做了一个系统的论述。习主席在论述“爱国者治港”这一事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的根本原则时强调，只有做到“爱国者治港”，宪法和基本法确立的宪制秩序才能够得到有效维护，这是从完善“一国两制”战略的高度，对于“一国两制”实践的重要论断，为香港的繁荣与稳定指明了方向。

近年来香港社会出现种种乱象，虽然表现形式不同，但是核心问题是否定、冲击、摧毁宪法和基本法确立的宪制秩序，挑战一国，挑战国家宪法。有些人公开宣扬“香港独立”、“香港民族自决”等主张，煽动仇恨国家，甚至是鼓吹“公民制宪”等。极端“反中乱港”分子甚至是部分的立法会议员，拒绝承认国家对香港拥有并行使主权，寻求外国或者是境外势力，干预香港事务。“港独”的本质就是分裂国家，使香港成为独立和半独立的政治秩序，“港独”分子的言行严重违反宪法、基本法和香港国安法等法律规定，严重损害国家主权、安全，并对香港繁荣与稳定造成极为严重的影响。

早在20世纪80年代，邓小平同志谈到“爱国者治港”的时候，我们可以看出，他在一系列的论述中，高度关注主权原则下谁来治理香港，如何保障国家安全的问题。1984年6月他提出“爱国者”的三项标准中，最核心的就是“诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权”。

这句话的另外一个含义是，不承认国家对香港恢复行使主权的人，不尊重回归后的宪制秩序的人，从事危害国家主权和安全活动，破坏宪制秩序的人，不应被纳入香港特别行政区的管治体系，特别是成为公职人员。效忠国家、认同国家，不仅是公职人员的最低限度的基本政治伦理，也是宪法、基本法、香港国安法等法律的明确要求。因此，坚持“爱国者治港”，维护香港特别行政区的宪制秩序，是维护国家主权、安全的重大的问题。在这一根本问题上，不存在任何的空间和妥协的余地。

第四，修改完善宪制制度，强化选举安全，是维护香港特别行政区宪制制度的保障。

在目前形势下，坚持和完善“一国两制”制度体系，首要任务是在制度上确保“爱国者治港”原则的落实，从制度上解决什么样的人进入治港者的行列，掌握政权的问题。因此，我们需要从选举制度的原则出发，牢牢把握底线思维，客观分析选举制度实践中存在的变形、走样等各种风险。特别行政区的选举制度与特别行政区的管治主体密切相关。选举制度是一个国家政治制度的重要组成部分，已经成为现代国家的核心利益，选举安全是影响国家安全的重要制约因素。香港回归24年来，在中央的主导下，依据宪法和基本法的规定，选举制度循序渐进向前发展，民主程度不断提高。但在“反中乱港”分子的阻挠和西方反华势力的干扰下，香港基本法确定的民主发展从实际出发，循序渐进、均衡参与原则难以得到有效的落实。选举制度实践中存在的重大的漏洞、短板，带来国家安全的重大风险，严重影响香港的繁荣与稳定。

进入21世纪以来，国家安全概念的内涵也在不断拓展，选举安全作为一个非传统国家安全要素，已经纳入到国家安全的重要考量范畴。选举常常成为引发社会动荡，影响国家安全，是充满风险的一个领域。为了维护国家安全，各国普遍强调选举的安全机制，把选举安全作为维护国家安全的重要因素。同时，在全球化、信息化的大背景下，香港的选举制度也要与时俱进，它要适应香港社会的变化，不断丰富民主形式，扩大民主的基础，建立便利选民投票，并适应香港经济、社会与人口结构以及科技发展等变化。

总之，完善香港选举制度，必须以“一国两制”方针为指导，以“爱国者治港”为根本原则，以维护国家主权、安全和发展利益为核心，以保持香港繁荣稳定作为根本目标，构建从香港实际出发，循序渐进、均衡参与，同时体现安全、开放、包容的具有香港特色的选举制度。