香港国安条例中的程序性规定解析 

熊秋红

全国港澳研究会会员

中国政法大学诉讼法学研究院院长

在香港国安法实施三年多之后，香港立法会表决通过了《维护国家安全条例》（以下简称《条例》），该条例第7部规定了“与维护国家安全相关的执法权力及诉讼程序等”、第8部规定了“维护国家安全机制及相关保障”。条例为什么要规定这两部分内容？有关规定是否与刑事司法国际准则相一致？上述问题，有待结合香港基本法第23条的立法原意、此次立法的时代背景、此次立法的法律依据、程序法与实体法的关系、刑事司法国际准则的基本要求等进行具体解析。

一、香港基本法第23条的立法原意

香港基本法第23条规定，香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。从文字表述上看，香港基本法第23条授权香港特区自行立法禁止上述七类行为。这里的授权性规定包括以下含义：其一是基于维护国家安全属于中央事权，本应由中央立法，但中央出于对香港的高度信任、对特区自治权的高度尊重，因此授权特区自行立法，通过禁止危害国家安全的行为来维护国家主权、安全、发展利益；其二是列举了严重危害国家安全的七类行为，但这并不是说，香港特区在进行维护国家安全的立法时只需禁止七类行为，其他危害国家安全的行为都不应纳入禁止之列；其三是该规定并未排除香港特区自行立法时为了惩治危害国家安全的行为而建立相应的执行机制和诉讼程序，相反，香港特区为了履行维护国家安全的宪制责任，有必要建立一套系统、完整的维护国家安全的制度机制，并不断提升自身维护国家安全的能力。

二、此次立法的时代背景

香港基本法制定于三十多年前，第23条要求特区自行立法禁止七类行为，在当时的历史条件下反映了立法者对于严重危害国家安全行为的基本认识。随着经济社会的发展和国际形势的变迁，国家安全的内涵和外延都发生了深刻的变化，香港特区所面临的国家安全风险日益加剧，尤其是2019年发生的“修例风波”将香港特区所面临的国家安全风险摆在眼前。立法应当以问题为导向，香港特区在进行维护国家安全立法时，除了禁止基本法第23条所列举的七类行为之外，还需针对“修例风波”期间出现的大规模暴乱，大范围损毁公共设施，煽动仇恨、暴力和不守法，间谍活动以及勾结境外势力，境外干预与境外势力扶植代理人等行为修改和完善已有的本地国安立法，以有效应对香港特区维护国家安全所面临的现实风险。除了实体法的修改和完善之外，针对“修例风波”期间以及香港国安法实施过程中所暴露出的程序法“短板”，如任意保释、诉讼拖延、舆论审判、妨碍诉讼、嫌疑人潜逃海外、威胁法官等，也需要考虑修改和完善相关的程序性规定。

三、此次立法的法律依据

香港特区此次制定《维护国家安全条例》，其立法依据除了香港基本法之外，还增加了全国人大《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称全国人大《528决定》）、《香港特别行政区维护国家安全法》以及全国人大常委会《关于<中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法>第十四条和第四十七条的解释》。全国人大《528决定》要求“采取必要措施建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”、“香港特别行政区行政机关、立法机关、司法机关应当依据有关法律规定有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动”；香港国安法规定了“香港特别行政区维护国家安全的职责和机构”、“案件管辖、法律适用和程序”；全国人大常委会的法律解释旨在“阐明没有香港本地全面执业资格的海外律师参与国安案件是否符合国安法的立法原意和目的”。上述法律依据均涉及程序法问题。可见，修改和完善办理国安案件中的程序性规定是此次立法的应有之义。

四、程序法与实体法的关系

香港基本法第23条立法首先指向实体法，要求禁止七类行为以及其他严重危害国家安全的行为，据此，《条例》将叛国，叛乱、煽惑叛变及离叛以及具煽动意图的作为，与国家秘密及间谍活动相关的罪行，危害国家安全的破坏活动，危害国家安全的境外干预及从事危害国家安全活动的组织等纳入禁止范围，规定了具体罪行和罚则。与此同时，《条例》对与维护国家安全相关的执法权力及诉讼程序和维护国家安全机制及相关保障做了规定，后者大多属于程序性规定。从程序法与实体法的关系上看，程序法对于实体法的正确实施起着保障作用，既包括组织保障，也包括诉讼程序保障，还包括证据规则保障，使惩治犯罪与保障人权得到有机的结合，司法公正与司法效率得到合理的平衡。在各国刑事法律制度中，危害国家安全犯罪均被视为性质最为严重的犯罪，相应地，办理国安案件的诉讼程序有别于普通刑事案件的诉讼程序，在处理惩治犯罪与保障人权的关系问题上，平衡点处于不同的位置。基于此，《条例》赋予了警方必要的执法权力，规定了针对危害国安罪行的潜逃者的限制性措施，适度简化了办案程序，完善了证据制度，加强了对再犯风险的防范，加强了对司法人员的职业保障等。

五、刑事司法国际准则的基本要求

《条例》在“导言”部分遵循刑事司法国际准则明确规定了权利自由保护和法治原则。《条例》中的程序性规定体现了上述原则的精神，如对警察执法权力的行使施加严格的司法审查，以防止警察权力滥用；坚守无罪推定、公开审判、及时受审、保障辩护权等原则，保障被告人获得公正的审判；在维护国家安全机构的职权与运作方面，保障司法独立，禁止披露处理涉及国家安全的案件或工作的人的个人资料和对处理涉及国家安全的案件或工作的人作出骚扰行为等。考虑到危害国安犯罪的严重性及调查取证的复杂性，《条例》规定，因危害国家安全的罪行而被警察拘捕的人，最初可以羁留48小时，获得法院批准后，最长可以羁留14天，在相对延长羁留期的同时附加了法院的聆讯程序，还就未落案起诉时的及时释放做了规定，符合《公民权利和政治权利国际公约》第9条关于“除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”的要求；《条例》规定，在特殊情况下，犯罪嫌疑人被拘捕后的48小时内限制该人咨询律师，并且法官可根据案件的特定情况进行评估，48小时内的限制具有临时性，符合联合国《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》中所规定的“被拘留人或被监禁人与律师的联络，不应被剥夺数日以上”的要求。由上可见，《条例》中的程序性规定兼顾了维护国家安全与保护香港居民的权利自由两个方面的要求。