加强配套建设，全面落实特别行政区
维护国家安全的法律制度和执行机制
邹平学
全国港澳研究会理事
深圳大学港澳基本法研究中心主任、法学院教授
在香港实现从由乱到治走向由治及兴新阶段之际，我们迎来了全国港澳研究会成立十周年的纪念大会和2023年学术年会，全国同行济济一堂，围绕“爱国者治港治澳：新形势新任务新要求”这一主题共同探讨新时代特别行政区的发展、治理和安全大计，还同时主办青年论坛，特别有意义。下面，我就“加强配套建设，全面落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”这一主题谈些心得体会，不当之处，请大家指正。
一、必须深刻认识加强配套建设、全面落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的重大意义
第一，这是贯彻落实党的二十大精神，坚持和完善“一国两制”的重要基础性工程之一。党的二十大报告提出了坚持和完善“一国两制”的一系列基础性、制度性建设的任务和要求，其中包括落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。由此可见，加强配套建设、全面落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，就是建立健全、巩固提升“一国两制”四梁八柱的重要一环。
第二，这是巩固香港由乱到治大势，促进香港迈向由治及兴的重要系统性工作之一。巩固香港由乱到治大势，促进香港迈向由治及兴是一项系统性工作，落实新选举制度、全面深入实施香港国安法，则是这项系统工作中具有匡乱反正、反正还淳的极为重要、相互为用的两项工作。如果说，落实新选举制度，是从正面坚决把反中乱港分子排除在特别行政区管治架构之外、确保香港特别行政区政权掌握在爱国爱港人士手中；那么加强配套建设、全面落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制则从反面来防范、制止和惩治危害国家安全的犯罪，打造 “一国两制”实践三条底线的防御工程。习近平主席曾强调指出，“任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动，都是对底线的触碰，都是绝不能允许的。”守住三个底线，就必须加强配套建设，全面落实特区维护国安的法律制度和执行机制。
第三，这是遵循在香港建立健全维护国家安全法律制度和执行机制的基本规律，体现制度理性的要求。2023年1月23日，夏宝龙主任在“保证国安法的准确实施”专题研讨会上说: “香港国安法执行机制最大的特点是‘双执行机制’。”在这种双执行机制下，中央主要负责统筹香港维护国家安全整体工作，香港则主要负责具体工作的推进与实施，包括如何依法处理责任界分、机构设置与具体职权，这关系到香港国安法的全面有效实施，对配套建设提出了更高要求。
第四，这是全面实施香港国安法的法治要求。香港国安法遵循低度立法原则，没有对国安案件的所有程序性和实体性事项做全面规定。有些还留待本地立法去完善和予以配套，包括尽快完成基本法23条立法，这本身就是落实国安法第七条的明确规定；国家与特区协调配合的制度机制；以及香港国安法与本地现有法律的衔接机制。
二、必须认真研究加强配套建设，全面落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的重点难点问题，强化制度建设和机制创新
第一，需要研究如何完善配套法律制度的问题。一是“双执行机制”的国家安全法律实施框架下中央与香港的机构设置及职权安排的配套建设内容。如驻港国安公署、香港本地的行政机关、立法机关、司法机关，承担国安职责的维护国家安全机构之间进行工作上的衔接和协调的机制、香港国安法和本地法律的衔接问题。具体来说，包括“中央与香港之间的重大国家安全事项会商机制”、“驻港国安公署与香港当地维护国家安全部门之间的协同联动机制”以及“维护国家安全机构与香港社会之间的决策和工作执行咨询机制”等协同联动机制，这些都属于配套建设的内容，目的旨在形成维护国家安全过程中各主体的合力，实现落实维护国家安全的共同目标。二是香港国安法中所规定的危害国家安全罪行如何与香港基本法23条立法以及本地法例中的危害国家安全罪行的衔接配套问题。三是香港特区行政、立法、司法机关应如何展现担当、各司其职、依法履职尽责，特别是应当遵循哪些法律规定的要求和程序来配合行政长官和国安委的工作问题，包括还需要哪些法律法规来依法保障它们尊重和执行特区国安委的决定等。
第二，需要研究香港特别行政区现行的法律制度和司法制度如何进一步发展完善的问题。中央明确表态支持香港保持普通法制度。党的二十大报告提出，要“完善特别行政区司法制度和法律体系”。中央的上述支持和要求，既包括香港保持独特优势和条件的内容，也包括香港与时俱进发展完善自己的法律体系和司法制度。以司法改革的配套建设为例，香港既面临专业层面、技术层面的司法改革配套，也面临如何适应新情况新需要、保障落实爱国者治港原则的司法改革配套。前者主要是如何适应民众对司法制度的公平效率、法律服务质量的要求。后者则包括香港司法如何服务于宪法和基本法构建的特区宪制秩序，特别是如何保障落实好中央与特区关系、保障香港国安法全面实施、保障特区政府依法施政、司法队伍如何落实爱国者治港原则，以及如何谋划衔接好香港国安法与香港本地其他有关法律确立的司法机制等。夏宝龙主任曾指出：“无论实行普通法还是大陆法，维护国家安全都是首要任务，普通法也能够很好地维护国家安全。”这说明，保持香港普通法制度等独特优势与加强司法改革配套建设不是矛盾的，而是相得益彰的。
第三，需要研究本地为全面落实香港国安法所需要建立健全的一系列实施细则问题。众所周知，为进一步完善警务处维护国家安全部门的执法工作，行政长官会同香港国安委根据香港国安法制定了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法第四十三条实施细则》并于2020年7月颁布实施。很显然，香港国安法授权行政长官和国安委制定调查措施的细则，但没有授权制定其他部分的细则，这不能理解为只有香港国安法第43条才能由行政长官会同国安委制定实施细则。其他有关条文是不是还存在需要制定实施细则的问题？立法会、行政长官、国安委有没有制定实施细则的权力？如果它们没有，是不是需要全国人大常委会授权？此外，香港国安法规定其解释权属于全国人大常委会，全国人大常委会对香港国安法可以作出修改、解释和其他适当的决定，这些并不是有关条文的实施细则。例如：根据国务院转请行政长官李家超提出的释法请求，全国人大常委会通过了关于香港国安法第14条和第47条的解释，这意味着本地条例《法律职业者条例》第27（4）条等有关规定抵触香港国安法，后来香港特区行政长官会同国安委提出该法律草案的修改案，交由立法会通过，成为香港国安法第47条的立法配套或实施细则。可以预计，在未来全国人大常委会对香港国安法做出解释后，还会产生特区进行新的立法配套或法律修改、制定新的实施细则的需要。初步研究，我们认为，需要制定实施细则或完善具体机制的配套建设包括但不限于以下内容：
1.香港国安法与人权保障的关系问题。香港国安法第4条明确香港特区维护国家安全应当尊重和保障人权，并依据香港基本法和有关国际公约依法保障香港居民的言论等基本权利和自由。那么，在司法实践中如何厘清国家安全与言论自由等权利的边界？类似的问题还有，如何区分非法游行示威行为中触犯香港本地法与触犯香港国安法？触犯法律不同，适用程序和法律后果不同。这里存在法律竞合的问题。
2.香港法院解释香港国安法的问题。香港国安法第65条规定本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。根据国安法，香港法院对绝大部分国安案件享有审判权，在实践中，法院不可避免需要对国安法进行解释。实践中它也已经在解释。需要明确香港法院解释国安法与全国人大常委会解释之间的位阶关系、协调机制。
3.模糊条款的可操作性问题。香港国安法第29条第5项规定：“通过各种非法方式引发香港特别行政区居民对中央人民政府或者香港特别行政区政府的憎恨并可能造成严重后果。”这一条就容易引发执法困境，有必要出台有关解释或制定实施细则予以指引，或需本地判例予以明确。另外的一个类似条文是第44条第2款规定：“凡有危害国家安全言行的，不得被指定为审理危害国家安全犯罪案件的法官。在获任指定法官期间，如有危害国家安全言行的，终止其指定法官资格。”何谓危害国家安全的言行？是指法官行使职务之外的行为吗？一般法官极少在新闻接受采访或发表论著，但其判决书会载明其法律观点，问题是法律保护法官职务方面的判断，法官职务之外的言行少之又少，如何判断呢？这一条的可操作性和影响容易引起争议，需有明确指引。
4.法治原则与落地实施可能遇到的实际问题。香港国安法第5条明确法治原则、无罪推定原则和犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利以及一事不再理原则，但嫌疑人的沉默权以及律师的在场辩护权并没有明文规定，内地与香港刑事诉讼制度相差甚大，犯罪嫌疑人在香港逮捕后是否享有这些权利？根据香港国安法第55条的规定，在国安公署行使管辖权情况下，疑犯被逮捕回内地后，是否也享有这些权利？沉默权与第43条第7项规定执法部门“对有合理理由怀疑拥有与侦查有关的资料或者管有有关物料的人员，要求其回答问题和提交资料或者物料”的关系如何？律师的在场辩护权与第58条规定的“犯罪嫌疑人自被驻香港特别行政区维护国家安全公署第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托律师作为辩护人”的关系如何？
5.刑罚的执行问题。内地法院判决香港危害国家安全嫌疑人有罪后，该名罪犯在内地服刑，还是在香港服刑？这涉及生效判决后的刑罚执行问题，可否按照管辖权标准来界分？如香港法院管辖的，则整个程序都在香港完成，国安公署管辖的，则在内地走完成全部程序。
6.司法复核问题。香港国安法第14条第2款明确香港特别行政区维护国家安全委员会作出的决定不受司法复核。那么，香港特别行政区维护国家安全委员会作出的决定在香港法律体系中具有何种法律地位？此外，香港国安法第17条规定警务处维护国家安全部门6项职责是否需要接受司法复核？特别是第17条第5规定的“承办香港特别行政区维护国家安全委员会交办的维护国家安全工作”是否需要接受司法复核？理论上该机构承办特区国安委交办的工作，是一种受委托行为，其法律后果由委托机构特区国安委承担，故警务处该机构的有关履职行为不应接受司法复核，否则第14条第2款的规定将可能落空。
7.具体条款在个案审判中的争议需要明确。其中，最具有代表性的即是在唐英杰案、黎智英案中出现的有关不设陪审团审判、保释条款解释的争议，目前争议虽已解决，但香港国安法与本地法律间就其他问题出现“不同标准”的情况仍可能出现，这成为当前法律适用不可忽视的需要明确的重要问题。
8.本地对现行法律作出修改补充时与香港国安法的立法精神不一致而产生冲突如何解决。由于香港国安法的规定比较原则，且部分术语和制度有内地法律特色，本地制定的完善香港国安法配套机制的法律可能出现与香港国安法的立法原意不一致，要研究出现类似情况的处理机制。
总之，建立健全维护国家安全的法律体系和执行机制是一项法治系统工程、制度建设工程，需要细密的法律规定和健全完备的执法、司法机制。根据总体国家安全观的要求，香港还需要认真谋划如何针对窃取国家机密、间谍、外国代理人还有外国政治势力在特区活动的立法防范，如何防止反中乱港势力利用社团、职工会、慈善组织甚至有限公司参与危害国家安全的罪行，如何把重大公共卫生危机纳入维护国家安全的范畴，如何对网络安全进行立法规管，重点打击包括假新闻、虚假讯息传播行为、为境外势力充当间谍和洗黑钱等犯罪行为，如何明确公民、组织在国家安全工作中的权利义务，如何加强全社会的国家安全教育等等，这些都是加强配套建设的应有内容。