在“坚持和完善行政主导   促进特别行政区

良政善治”专题研讨会上的发言

乔晓阳

十二届全国人大法律委员会主任委员

尊敬的夏宝龙主任，

同志们、朋友们：

大家上午好！关于“行政主导”我谈三点。

第一，“行政主导”这个概念，可以作为我们对特别行政区政治体制的称呼。这种称呼就像我们称美国的政治体制叫总统制，英国的政治体制叫议会内阁制，法国的政治体制叫半总统制一样。我们之所以称特别行政区的政治体制是以行政为主导的政治体制，是因为特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。“行政主导”这四个字，在两部基本法的文本中虽然没有出现，但从基本法关于特别行政区政治体制的条文及其立法原意来看，均贯穿着这一原则。在行政主导政治体制中，行政长官作为特别行政区和特别行政区政府的“双首长”，对中央人民政府和特别行政区“双负责”，是连接中央与特别行政区、“一国”和“两制”的重要枢纽，在特别行政区政权机构的运作中处于主导地位；与此同时，特别行政区的行政机关和立法机关既相互制衡又相互配合，司法机关独立行使审判权，各个政权机关依照基本法规定的权限，共同维护特别行政区政治体制的顺畅运作。用基本法政治体制一章主要起草者肖蔚云教授的话来说，“行政主导是基本法政治体制的主要立法原意”。基本法从特别行政区的法律地位和实际情况出发，确立了以行政为主导的政治体制，其中最重要的就是权力向行政长官倾斜。“行政主导”这四个字集中反映了特别行政区政治体制的特点。当年肖蔚云教授甚至称这套政治体制为“行政长官制”，所以我们可以用行政主导的政治体制作为特别行政区政治体制的称呼。

第二，为什么特别行政区必须实行“行政主导”的政治体制。特别行政区实行行政主导政治体制，有着充分的现实与宪制依据。香港、澳门两个特别行政区不是独立、半独立的政治实体，而是我们这个大一统、单一制的国家中，中央全面管治下的一个地方行政区域。特别行政区的法律地位是直辖于中央人民政府的一个享有高度自治权的地方行政区域，它存在一个与中央政府的关系问题。由于特别行政区的高度自治权是中央授予的，特别行政区政治体制必须有一个机构能够就执行基本法、行使高度自治权对中央负责。司法机关实行司法独立，没有办法对中央负责；立法机关由来自不同阶层和界别的议员组成，代表不同的利益，也没有办法对中央负责，因此，能够向中央负责的机构只能是行政长官。既然要行政长官对中央负责，就必须赋予其实权，并对其他所有特别行政区机关享有足够的影响力，这主要体现在基本法关于行政长官职权的规定。在特别行政区实行行政主导的政治体制，除了因为特别行政区的法律地位外，也是香港、澳门社会各界人士的共识。在基本法起草过程中，香港、澳门社会各界人士都希望能够把原政治体制中行之有效的部分留下来，因为大家熟悉这套制度。香港、澳门原来的政治体制的特点是什么？拿香港来说，香港是资本主义发达的国际化大都会，是享有单独关税区地位的城市型经济体，是国际金融中心、贸易中心、航运中心。此类经济体的繁荣发展需要高效的行政决策机制来维持，否则将严重损害政府运作效率和国际竞争力。因此，保持行政首长及其政府的主导地位，将有利于香港的繁荣稳定和资本主义发展。澳门当年的经济社会发展水平虽然不如香港，但也实行资本主义，其历史背景和现实条件与香港有很多相似之处。香港、澳门原有政治体制的特点，讲得更直白一点，就是总督拥有比较大的权力，行政主导特征十分突出，特别行政区的政治体制保留了这方面的特点，符合香港、澳门的实际情况。当然，“行政主导”并不意味着“行政领导”，而是在以行政为主导的前提下，坚持行政与立法相互制衡又相互配合，司法独立；既充分尊重立法机关的立法权，也充分尊重司法机关独立的审判权和终审权。

第三，在行政主导的政治体制下，正确处理行政、立法和司法之间的关系，就是要求依照基本法来办事。两部基本法第四章政治体制第一节是行政长官，第二节是行政机关，第三节是立法机关，第四节是司法机关，特区的行政权、立法权和司法权是分别由这几个机关行使的，因此可以说，行政主导的政治体制也是有分权的。有分权，就有一个怎么样处理各政权机关之间关系的问题。基本法起草委员会主任姬鹏飞在草案说明中指出，行政长官、行政机关、立法机关和司法机关之间要遵循既相互配合又相互制衡的原则，从这一原则出发，基本法规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权。因此，基本法规定行政、立法和司法机关的关系是既相互配合又相互制衡的关系。香港、澳门回归以来的实践证明，只要行政、立法、司法机关之间无论是配合还是制衡都处理得比较好，特别行政区政治体制的运作就通畅无阻。从中我们可以总结一条经验，这就是各政权机关之间既相互配合又相互制衡是特别行政区实现良好管治的一个重要因素，只有这样，才能把基本法赋予特别行政区的高度自治权用于为特区谋发展，为居民谋福祉。这里需要说清楚的是，讲配合不是否定司法独立，司法独立是法治的重要标志，两部基本法都规定，法院独立审判，只服从法律，不受任何干涉，是必须坚持的。我们讲配合的同时，也要讲按照基本法规定进行制衡。配合是落实基本法，制衡也是落实基本法。

同志们、朋友们：

去年下半年，香港和澳门陆续完成了立法会换届选举，新一届立法会议员们肩负重托走马上任。相信在“爱国者治港”“爱国者治澳”原则的指导下，广大的港澳同胞一定能够将行政主导政治体制的制度优势发挥好，将港澳的“一国两制”事业不断推向前进！